زیتون ـ جلیل فقیهی: سال آینده احتمالا پولی به صندوق توسعه ملی واریز نخواهد شد. این جدیدترین پیش‌بینی مرکز پژوهش‌های مجلس درباره صندوق توسعه ملی است. در گزارش این مرکز همچنین آمده است که منابع این صندوق به علت برداشت‌های مکرر به شدت کاهش یافته است و ادامه این روند می‌تواند به از بین رفتن ماهیت این صندوق بیانجامد.
صندوق توسعه ملی چیست؟
صندوق توسعه ملی ایران در سال ۱۳۸۹ تاسیس شد. این صندوق جایگزین صندوق ذخیره ارزی شد که در زمان دولت محمد خاتمی ایجاد شده بود و هدف آن ذخیره بخشی از درآمدهای ارزی حاصل از فروش نفت و گاز به منظور کنترل نوسانات قیمت نفت بود. این صندوق، خصوصا در دولت محمد خاتمی نقش مهمی در ایجاد ثبات در میزان درآمدهای نفتی کشور و کاهش تلاطم‌های ارزی داشت.
صندوق ذخیره ارزی با بیش از ۲۴ میلیارد دلار تحویل دولت احمدی نژاد شد. سال‌های ابتدایی این دولت همچنین مصادف شده بود با افزایش بی‌سابقه قیمت جهانی نفت و فراوانی درآمدهای ارزی ایران. وجود خزانه پر پول، به اضافه همسویی مجلس هفتم با دولت وقت و حمایت همه‌جانبه رهبری و دیگر ارکان حاکمیت، راه را برای ولخرجی‌های گسترده دولت احمدی‌نژاد هموار کرده بود. شاید یکی از تنها عوامل محدودکننده بذل و بخشش‌های دولت وقت سازمان برنامه و بودجه و قوانین محدودکننده مبنی بر برداشت از صندوق ذخیره ارزی بود که البته راه‌حل نهایی برای از بین بردن هر دوی آن محدودیت‌ها یک چیز بود: انحلال نهادها و مقررات دست و پا گیر. سال ۱۳۸۶ سازمان برنامه و بودجه به محاق رفت و یک سال بعد از آن هیئت امنای صندوق ذخیره ارزی نیز منحل شد. در پی این اتفاقات برداشت‌های بی‌رویه از این حساب شدت گرفت و عملا صندوق ذخیره ارزی کارکرد خودش را از دست داد.
سال ۱۳۸۶ سازمان برنامه و بودجه به محاق رفت و یک سال بعد از آن هیئت امنای صندوق ذخیره ارزی نیز منحل شد. در پی این اتفاقات برداشت‌های بی‌رویه از این حساب شدت گرفت و عملا صندوق ذخیره ارزی کارکرد خودش را از دست داد.
در سال ۱۳۸۹، با تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام «صندوق توسعه ملی» به جای «صندوق ذخیره ارزی» و با تفاوت‌های اندکی شروع به کار کرد.
مهم‌ترین تفاوت این صندوق‌ها این است که صندوق اولیه بیشتر با هدف تثبیت دارایی‌های ارزی و مدیریت نقدینگی در کوتاه‌مدت شکل گرفته بود، اما صندوق توسعه ملی علاوه بر اهداف قبلی، در «تبدیل بخشی از درآمدهای ارزی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی» نیز می‌تواند کارکرد داشته باشد. به بیان دیگر، سرمایه‌های صندوق جدید می‌تواند برای توسعه سرمایه‌گذاری‌ها در بخش‌های مختلف اقتصادی و طرحهای بزرگ ملی استفاده شود. این صندوق همچنین می‌تواند به طرف‌های خریدار کالا و خدمات ایرانی در بازارهای خارجی که هدف صادرات این کشور باشند تسهیلات ارائه کند.
در پایان دولت احمدی‌نژاد، با وجود درآمد خیره‌کننده نفت، موجودی صندوق توسعه ملی به شدت کاهش یافت. البته دسترسی به رقم دقیق دارایی‌های صندوق میسر نیست. در گزارش عملکرد برنامه پنجم توسعه، در حالی که میزان مانده حساب ذخیره ارزی در پایان سال ۸۹ حدود ۲۴ میلیارد دلار بوده است، این رقم در سال‌های بعد (۹۰، ۹۱ و ۹۲) صفر اعلام شده است. همچنین، احمد توکلی، نماینده وقت مجلس، چند هفته پس از روی کار آمدن دولت روحانی اعلام کرد: «از ۱۷۶ میلیارد دلار حساب ذخیره ارزی، ۱۶۱ میلیارد دلار را دولت استفاده کرده‌است.» به گفته توکلی «در پایان دولت دهم حساب ذخیره ارزی جارو شد.»
احمد توکلی، نماینده وقت مجلس، چند هفته پس از روی کار آمدن دولت روحانی اعلام کرد: «از ۱۷۶ میلیارد دلار حساب ذخیره ارزی، ۱۶۱ میلیارد دلار را دولت استفاده کرده‌است.» به گفته توکلی «در پایان دولت دهم حساب ذخیره ارزی جارو شد.»
به علت تشدید تحریم‌های نفتی علیه ایران، سال‌های آغازین شروع به‌کار دولت روحانی مقارن شده بود با کاهش شدید صادرات نفت و بالتبع کاهش شدید درآمدهای نفتی. به همین علت، تا پیش از برجام اصولا پول زیادی برای کشور باقی نمانده بود تا بخواهد در صندوق توسعه ملی ذخیره شود. بعد از برجام، با افزایش میزان صادرات، هرچند ورودی دلارهای نفتی به صندوق افزایش یافت، اما دولت روحانی و مجموعه حاکمیت، نیز نتوانستند خود را از وسوسه برداشت‌های مکرر از صندوق توسعه ملی بازدارند. تا اینکه با بازگشت دوباره تحریم‌ها یک‌بار دیگر ورودی به این صندوق به شدت کاهش یافت.
چرا صندوق توسعه ملی مهم است؟
صندوق توسعه ملی از جنس «صندوق‌های حاکمیتی» است. این صندوق‌ها بیشتر در کشورهایی کارکرد دارند که در آنها دولت دارای ردیف‌های درآمدی غیر از درآمدهای مالیاتی است (مانند درآمد حاصل از فروش نفت و گاز).
میزان درآمد مالیاتی هرچند می‌تواند دارای نوساناتی در بازه‌های زمانی باشد، اما بزرگی این نوسانات – به ویژه در کوتاه‌مدت- از میزان مشخصی فراتر نمی‌رود. در بلندمدت البته، بسته به میزان رشد یا رکود اقتصادی کشور، درآمدهای مالیاتی نیز متاثر از وضعیت کلی اقتصاد بالا و پایین می‌روند. اما به هر ترتیب، در چنین وضعیتی نیز درآمدهای دولت تاحد زیادی قابل پیش‌بینی است.
برای کشورهایی که بخش بزرگی از درآمدشان از فروش منابع طبیعی (مانند نفت) حاصل می‌شود، همیشه این خطر وجود دارد که با تغییر قیمت جهانی آن محصول، درآمد دولت نیز به شدت نوسان کند. ایران نیز از این قاعده مستثنی نیست. مضاف بر اینکه، درآمدهای نفتی ایران نه تنها وابسته به قیمت جهانی نفت است، بلکه به علل تحریم‌های گاه و بی‌گاه میزان فروش نفت همواره با تغییرات بعضا بزرگی نیز همراه بوده است که همین عامل باعث به وجود آمدن شوک‌های شدیدی به اقتصاد کشور بوده است.
صندوق‌های حاکمیتی در واقع مانند ضربه‌گیر چنین نوساناتی عمل می‌کنند. به این معنا که وقتی درآمدهای نفتی کشور کم می‌شود، موجودی این صندوق‌ها می‌توانند کمبودهای احتمالی را جبران کنند و جلوی شوک‌های شدید را بگیرند. از طرف دیگر، ذخیره کردن پول در چنین صندوق‌هایی در مواقعی که درآمد نفتی بیشتر از پیش‌بینی‌ها باشد می‌تواند به عنوان مانعی در مقابل ولخرجی دولت، افزایش نقدینگی و ایجاد تورم در کشور عمل کند.
وجود این صندوق‌ها از دیدگاه «اقتصاد سیاسی» نیز می‌تواند مفید باشد. به این صورت که راه را برای حیف و میل پول‌های بادآورده و خرج کردن آنها در راستای اهداف سیاسی سخت کند.
کارکرد دیگر صندوق‌های حاکمیتی، تأمین عدالت بین نسلی است. به آن معنی که درآمدهای حاصل از منابع زیرزمینی به جای «مصرف» شدن باید صرف سرمایه‌گذاری بر روی عواملی شود که نسل‌های آینده نیز از مواهب آن برخوردار شوند.
کارکرد دیگر صندوق‌های حاکمیتی، تأمین عدالت بین نسلی است. به آن معنی که درآمدهای حاصل از منابع زیرزمینی به جای «مصرف» شدن باید صرف سرمایه‌گذاری بر روی عواملی شود که نسل‌های آینده نیز از مواهب آن برخوردار شوند.
البته همه این اهداف تنها در شرایطی قابل تحقق است که چفت و بست‌های محکمی برای برداشت از صندوق ذخیره تعبیه شده باشد.
برداشت‌ها از صندوق چطور صورت می‌گیرد؟
برداشت پول از صندوق توسعه ملی ایران نیازمند موافقت هیئت امنا و تصویب مجلس است. برای دسترسی فوری به منابع مالی صندوق اجازه رهبری هم لازم است.
رئیس هیئت امنای صندوق توسعه ملی، رئیس جمهور است و هفت نفر از وزرا و روسای سازمان‌های اقتصادی و دو نماینده مجلس و دادستان کل ایران هم در هیئت امنا عضویت دارند.
فلسفه وجودی و نیت اولیه پدیدآوردنگان این صندوق این بوده است که نباید از دارایی‌های این صندوق برای برآورده کردن نیازهای مالی موجود در بودجه عمومی کشور استفاده شود. با این حال، در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس آمده است: «علیرغم تأکید اسناد بالادستی صندوق در رابطه با ممنوعیت تکالیف بودجه‌ای بر منابع صندوق، هر ساله در لوایح بودجه سنواتی شاهد اختصاصی منابع صندوق به ردیف‌هایی غیر از اهداف ذکر شده در اساسنامه صندوق هستیم. برای مثال در قانون بودجه سال ۱۳۹۷ عملاً برای حدود ۷ درصد از منابع صندوق توسعه ملی در قانون بودجه تعیین تکلیف شد.» در لایحه بودجه سال آینده این رقم به حدود ۱۴ درصد رسیده است.
این ارقام جدای از مبالغی است که همه ساله از این صندوق برداشت می‌شود. مرکز پژوهش‌های مجلس از ازدیاد این برداشت‌ها ابراز نگرانی کرده است.
صندوق توسعه ملی به بخش‌های خصوصی، تعاونی و بنگاه‌های اقتصادی متعلق به موسسات عمومی غیردولتی تسهیلات ارزی و ریالی ارائه می‌کند. از آغاز تاسیس تا شهریور ۱۳۹۷، حدود ۷۰ میلیارد دلار از منابع صندوق توسعه ملی خارج شده است که شامل موارد زیر است:
- حدود ۳۸ میلیارد دلار تسهیلات ارزی: این تسهیلات به بخش‌های خصوصی پرداخت شده تا صرف پروژه‌های زیربنایی شود. این اعتبارها با واسطه بانک‌ها و با تایید هیئت امنای صندوق پرداخت شده است. به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، بخشی از این تسهیلات به شرکت‌های دولتی و نیمه‌دولتی هم رسیده است.
- حدود ۲۵ میلیارد دلار اجرای طرحهای ملی مربوط به حوزه آب، خاک و کشاورزی
- حدود ۷ میلیارد دلار سپرده‌گذاری ارزی: این پول نیز در اختیار بانک‌ها قرار می‌گیرد تا در پروژه‌های صنعتی استفاده شود.
علاوه بر تسهیلات مذکور، معادل ۱۱ میلیارد و ۳۵۰ میلیون دلار برای اعطای تسهیلات جهت اجرای طرحهای ملی مربوط به حوزه آب، خاک و کشاورزی بر اساس قوانین مربوطه اختصاص یافته است. در ادامه فهرست پروژههایی که دولت برای آنها تاکنون از صندوق، تسهیلات ارزی دریافت کرده است، ارائه شده است:
- معادل ۸ میلیارد دلار برای طرحهای مهار و تنظیم آبهای کشور
- معادل یک و نیم میلیارد دلار برای طرحهای احیا و توسعه اراضی کشاورزی استان‌های خوزستان و ایلام
- معادل ۸۵۰ میلیون دلار برای طرحهای انتقال آب به اراضی سیستان
- معادل ۵۰۰ میلیون دلار برای طرحهای آبیاری تحت فشار
- معادل ۵۰۰ میلیون دلار برای طرحهای آبرسانی به روستاها
صندوق توسعه ملی همچنین، حسابی برای «نیازهای ضروری کشور» دارد که برداشت از آن با حکم قانونی و بعد از اجازه رهبر ایران ممکن است. موارد برداشت شده از این حساب در سال ۹۷ به شرح زیر است:
- تقویت بنیه دفاعی ۲.۵ میلیارد دلار
- پروژه های آبرسانی و آبخیزداری ۶۵۰ میلیون دلار
- صداوسیما ۱۵۰ میلیون دلار
- مقابله با ریزگردها ۱۵۰ میلیون دلار
- واکسن پنوموکوک (سینه پهلو) و روتا ویروس(عفونت کودکان) ۱۰۰ میلیون دلار
- بازسازی مناطق زلزله زده و سیل زده ۱۰۰ میلیون دلار
نه گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس و نه گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی، رقم دقیقی از میزان پول باقی‌مانده در این صندوق ارائه نمی‌دهند. اما با توجه به ارقام منتشر شده از میزان ارز ورودی و خروجی به این صندوق، می‌توان موجودی فعلی آن را چیزی حدود ۱۰ تا ۱۵ میلیارد دلار برآورد کرد. همچنین، با توجه به پیش‌بینی دولت از فروش حدود یک میلیون بشکه نفت در روز برای سال آینده و چشم‌انداز نه چندان روشن برای رفع تحریم‌ها، به نظر نمی‌رسد در ماه‌های آینده نیز پول چندانی برای ذخیره کردن در این صندوق باقی بماند. صندوقی که برای کمک اقتصاد ایران در روزگار سختی تعبیه شده بود و بنا بود ضربه‌گیر نوسانات باشد، در روز مبادا خالی است.